РЕШЕНИЕ Верховного Суда РБ от 25.12.2001
<О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ, НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ И НЕ ПОДЛЕЖАЩИМИ ПРИМЕНЕНИЮ НЕКОТОРЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНА РБ "О ЗЕМЛЕ">
Официальная публикация в СМИ:
"Бурятия", № 59, 02.04.2002
--> примечание.
Фактически утратил силу в связи с изданием Закона РБ от 30.12.2003 № 601-III, признавшего Закон Республики Бурятия от 01.02.2000 № 341-II утратившим силу.
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ
РЕШЕНИЕ
Верховный суд Республики Бурятия в составе председательствующего судьи Гурман Л.И. (единолично) при секретаре Желаевой Ю.В. рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Улан-Удэ 25 декабря 2001 г. дело по заявлению прокурора Республики Бурятия о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению некоторых положений Закона Республики Бурятия "О земле",
установил:
Обратившись в суд, прокурор Республики Бурятия указал на то, что вопросы земельного законодательства относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Исходя из требований п. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации в случае, если вопросы, относящиеся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, уже урегулированы федеральным законодательством, субъектам Российской Федерации не предоставлено право дополнительного регулирования этих же вопросов.
Главы 3, 4, 5, 6, 7 Закона Республики Бурятия "О земле", принятого Народным Хуралом Республики Бурятия 13.01.2000, регулируют вопросы, которые уже урегулированы в разделах 3, 4, 5, 6, 7 Земельного кодекса РСФСР. Пункты а, б, в, г, е, ж, з, и, к, л, м, н, о, п, с ст. 124 Закона Республики Бурятия "О земле" устанавливают административную ответственность за правонарушения, которая за эти же правонарушения предусмотрена Земельным кодексом РСФСР, Указом Президента Российской Федерации № 2162 от 16.12.93.
Поэтому перечисленные нормы Закона Республики Бурятия "О земле" прокурор просил признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.
В дополнениях к заявлению прокурор Республики Бурятия просил признать ст. 124 Закона Республики Бурятия "О земле" противоречащей федеральному законодательству в полном объеме. При этом указал на то, что в силу ст. 74 Земельного кодекса Российской Федерации, который введен в действие с 1 ноября 2001 г., лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную ответственность в порядке, установленном законодательством.
Полномочия субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности урегулированы ст. 5 КоАП РСФСР, которая не относит к ведению субъекта Российской Федерации установление административной ответственности за нарушения земельного законодательства.
Кроме того, отдельные положения ст. 124 Закона Республики Бурятия, предусмотренные ее пунктами а, б, в, г, д, е, ж, з, и, к, л, м, н, с противоречат санкциям за те же правонарушения, установленные федеральным законодательством (соответственно ст. 51 КоАП РСФСР, ст. 50 КоАП РСФСР, п. "в" Указа Президента Российской Федерации № 2162 от 16.12.93, ст. 52 КоАП РСФСР, ст. 166 КоАП РСФСР, ст. 54 этого же кодекса, п. "а" и "б" названного Указа Президента Российской Федерации).
Пунктами "о", "п", "р", "т" ст. 124 Закона Республики Бурятия установлена административная ответственность за правонарушения, не предусмотренные федеральным законодательством, что противоречит ст. 5 КоАП РСФСР.
Пункт 2 ст. 124 Закона Республики Бурятия противоречит ст. 199 КоАП РСФСР, ст. 84 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", ст. 66 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Пункт 3 ст. 124 Закона Республики Бурятия противоречит ст. 286 КоАП РСФСР, пункт 4 - регулирует вопросы возмещения причиненного ущерба, что находится в исключительном ведении Российской Федерации, пункт 5 - противоречит ст. 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 84 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", ст. 66 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 6 ст. 124 - регулирует вопросы установления административной ответственности федеральными законами, что указывает на вторжение республики в компетенцию Российской Федерации.
В обоснование требований о признании противоречащими федеральному законодательству глав 3 - 7 Закона Республики Бурятия указано также на п. 3 определения Конституционного суда Российской Федерации № 145-О от 01.10.98 по запросу законодательного собрания Нижегородской области о проверке конституционности ч. 1 ст. 6 КоАП РСФСР, которым установлено, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона.
В судебном заседании представители прокурора Республики Бурятия Макарцева Ю.Ю. и Болдоева Э.В. требования прокурора поддержали.
Представитель Народного Хурала Республики Бурятия Усенов К.О. с требованиями прокурора Республики Бурятия согласился в части признания противоречащей федеральному законодательству ст. 124 Закона Республики Бурятия "О земле". В остальной части с требованиями прокурора не согласился, пояснив, что нормами Земельного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу с 01.11.2001, субъекты Российской Федерации наделены полномочиями по регулированию отдельных вопросов использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений, промышленности, транспорта, связи и других земель, перечисленных в главах 3 - 7 Закона Республики Бурятия "О земле" (например, п. 4 ст. 79, п. 4 ст. 81, п. 4 ст. 83, п. 3 ст. 84, п. 3 ст. 86, п. 1, 2, 5 ст. 87, п. 1 ст. 88, п. 1 ст. 89, п. 1 ст. 90, п. 1 ст. 91, п. 1 ст. 92, п. 1, 4, 5 ст. 94, п. 2, 3, 5 ст. 95, п. 2 ст. 97, п. 4 ст. 99 Земельного кодекса Российской Федерации). Поэтому главы 3 - 7 Закона Республики Бурятия не противоречат Земельному кодексу Российской Федерации по основаниям, указанным заявителем.
Представитель Президента Республики Бурятия Будацыренов А.П. с требованиями прокурора Республики Бурятия согласился в части признания противоречащими федеральному законодательству подпунктов а, б, в, г, д, е, ж, з, и, к, л, м, н, с пункта 1, пунктов 2, 3, 5 ст. 124 Закона Республики Бурятия. В остальной части с требованиями прокурора не согласился, пояснив, что действующим законодательством субъектам Российской Федерации не запрещено дублировать федеральные законы, принятые по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.
Подпункты "о", "п", "р", "т" пункта 1 ст. 124 Закона Республики Бурятия регулируют вопросы административной ответственности за совершение земельных правоотношений, не предусмотренных федеральным законодательством, и это не противоречит п. 2 ст. 12 Федерального закона от 24.06.99 № 119-ФЗ.
Пункт 4 ст. 124 Закона Республики Бурятия полностью соответствует ст. 74 Земельного кодекса Российской Федерации. Пункт 6 ст. 124 Закона Республики Бурятия носит декларативный характер и федеральному законодательству не противоречит.
Обсудив пояснения и доводы сторон, оценив имеющиеся в деле доказательства, суд приходит к следующему.
Согласно Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство наводятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "в", "к" ч. 1 ст. 72).
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации.
В силу требований п. 1 ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу с 1 ноября 2001 г., земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу. Таким образом, законы, иные правовые акты субъекта Российской Федерации в сфере земельных правоотношений должны соответствовать Земельному кодексу Российской Федерации.
Главы 3, 4, 5, 6, 7 Закона Республики Бурятия "О земле" регулируют правоотношения в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений, земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения, земель особо охраняемых территорий, земель лесного фонда, водного фонда, земель запаса и полностью соответствуют положениям глав 14, 15, 16, 17, 18 Земельного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу с 01.11.2001, что не оспаривается представителями заявителя.
При таких обстоятельствах и с учетом приведенных норм Конституции Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации суд не находит оснований для удовлетворения требований заявителя о признании противоречащими федеральному законодательству глав 3 - 7 Закона Республики Бурятия "О земле".
Ссылка прокурора на то, что субъектам Российской Федерации запрещено дублировать нормы федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не может быть принята во внимание как противоречащая требованиям ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, п. 1 ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации.
Несостоятельной является и ссылка заявителя в обоснование требований в изложенной части на пункт 3 определения Конституционного суда Российской Федерации от 01.10.98 № 145-О, поскольку в нем сформулирована позиция Конституционного суда Российской Федерации по вопросу установления административной ответственности субъектов Российской Федерации за те или иные деяния, не имеющая отношения к вопросам, урегулированным главами 3 - 7 Закона Республика Бурятия "О земле".
Статьей 124 Закона Республики Бурятия "О земле" урегулированы вопросы административной ответственности за нарушения земельного законодательства. В обоснование требований о признании указанной нормы противоречащей федеральному законодательству заявитель ссылается как на одно из оснований на то, что в силу ст. 5 КоАП РСФСР к ведению субъекта Российской Федерации не относится установление административной ответственности за нарушения земельного законодательства.
Данный довод прокурора суд находит несостоятельным.
Кодекс РСФСР об административных правонарушениях был принят Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984 г. и введен в действие с 1 января 1995 г. Редакция его статьи 5 не менялась с 1988 г. Следовательно, на эту норму распространяется требование пункта 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации, согласно которому законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, применяются в части, ей не противоречащей.
Поскольку с принятием Конституции Российской Федерации органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации обрела новый конституционный статус, положения ст. 5 КоАП РСФСР, определяющей полномочия автономных республик в области законодательства об административных правонарушениях, не могут применяться без соотнесения их с положениями Конституции Российской Федерации, предопределяющими полномочия органов законодательной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно Конституции Российской Федерации административное, административно - процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72).
К принимаемым по указанным вопросам законам и иным нормативным актам субъектов Российской Федерации также относятся вышеприведенные требования ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации - они должны соответствовать федеральным законам.
Кроме того, в силу п. 2 ст. 12 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ "О принципам и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации до принятия федеральных законов по вопросам", отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.
Таким образом, положения ст. 5 КоАП РСФСР могут применяться только в соотнесении их с приведенными нормами Конституции Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 74 Земельного кодекса Российской Федерации лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную ответственность в порядке, установленном законодательством.
В настоящее время федеральными законами предусмотрена ответственность за земельные правонарушения, перечисленные в подпунктах а, б, в, г, д, е, ж, з, и, к, л, м, н, с пункта 1 ст. 124 Закона Республики Бурятия "О земле".
Это соответственно следующие Федеральные законы: ст. 51 КоАП РСФСР, ст. 50 КоАП РСФСР, п. "в" Указа Президента Российской Федерации № 2162 от 16.12.93, ст. 52 КоАП РСФСР, ст. 51 КоАП РСФСР, ст. 66 Градостроительного кодекса, ст. 166 КоАП РСФСР, п. "б", "в" Указа Президента Российской Федерации № 2162 от 16.12.93, ст. 143, ст. 54 КоАП РСФСР. Но санкции перечисленных положений ст. 124 Закона Республики Бурятия значительно превышают санкции за те же правонарушения, установленные названными федеральными законами. Это обстоятельство подтвердили представители заинтересованных лиц.
С учетом изложенного обоснования требования заявителя о признании противоречащими федеральному законодательству перечисленные положений Закона Республики Бурятия подлежат удовлетворению.
Пунктом 2 ст. 124 Закона Республики Бурятия установлены органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. Данная норма Закона Республики Бурятия противоречит ст. 199 КоАП РСФСР, п. 4 ст. 66 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п. 3 ст. 84 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды".
Пункт 3 ст. 124 Закона Республики Бурятия, регулирующий вопросы обжалования наложения штрафов, уплаты и взыскания штрафов, противоречит ст. 286 КоАП РСФСР.
Пункт 5 ст. 124 Закона Республики Бурятия, устанавливающий целевое использование сумм штрафов, противоречит п. 1 ст. 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 4 ст. 84 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", п. 5 ст. 66 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
С таким обоснованием прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству названных пунктов 2, 3, 5 ст. 124 Закона Республики Бурятия согласны представители заинтересованных лиц.
При таких обстоятельствах суд находит требования прокурора в данной части также подлежащими удовлетворению.
В остальной части требования прокурора удовлетворению не подлежат по следующим основаниям.
В обоснование требований о признании противоречащими федеральному законодательству подпунктов "о", "п", "р", "т" пункта 1 ст. 124 Закона Республики Бурятия прокурор сослался на то, что указанными нормами установлена административная ответственность за правонарушения, не предусмотренные федеральным законодательством, и субъект Российской Федерации в соответствии со ст. 5 КоАП РСФСР не вправе устанавливать своими законами административную ответственность за нарушения земельного законодательства.
Но по смыслу вышеприведенных правовых норм - п. "к" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 12 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации", законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе при отсутствии федерального закона по вопросу, относящемуся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование.
Поскольку подпунктами "о", "п", "р", "т" пункта 1 ст. 124 Закона Республики Бурятия предусмотрена административная ответственность за земельные правонарушения при отсутствии федерального закона по этому вопросу, Республика Бурятия вправе по данному вопросу осуществить собственное правовое регулирование.
Таким образом, перечисленные нормы закона Республики Бурятия федеральному закону не противоречат.
В силу п. 4 ст. 124 Закона Республики Бурятия наложение штрафов и других административных взысканий не освобождает лиц, на которых они наложены, от устранения допущенных нарушений и возмещения причиненного ущерба. Данная норма Закона Республики Бурятия полностью соответствует требованиям ч. 2 ст. 74 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред, и каких-либо новых императивных правил, касающихся вопросов возмещения ущерба, не устанавливает, а следовательно, федеральному законодательству не противоречит.
В силу п. 6 ст. 124 Закона Республики Бурятия федеральными законами, законами Республики Бурятия могут быть установлены иные штрафные санкции, иные виды административной ответственности за другие нарушения земельного законодательства.
Прокурор Республики Бурятия считает, что указание в данной норме на установление административной ответственности федеральными законами свидетельствует о вторжении республики в компетенцию Российской Федерации. Данное обоснование заявителя суд находит неубедительным и не соответствующим ранее приведенным нормам Конституции Российской Федерации о полномочиях Российской Федерации издавать по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к которым относится и административное законодательство, федеральные законы.
В оспариваемой же прокурором норме Закона Республики Бурятия закреплено именно положение о полномочиях Российской Федерации издавать федеральные законы по указанному вопросу, основанное на нормах Конституции Российской Федерации и поэтому не свидетельствующее о вторжении Республики Бурятия в компетенцию Российской Федерации.
В силу изложенного и руководствуясь ст. 197 ГПК РСФСР, Верховный суд Республики Бурятия
решил:
Заявление прокурора Республики Бурятия удовлетворить частично.
Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения в законную силу подпункты а, б, в, г, д, е, ж, з, и, к, л, м, н, с пункта 1, пункты 2, 3, 5 статьи 124 Закона Республики Бурятия "О земле".
В удовлетворении требований о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению глав 3, 4, 5, 6, 7, подпунктов "о", "п", "р", "т" пункта 1, подпунктов 4, 6 статьи 124 Закона Республики Бурятия "О земле" прокурору Республики Бурятия отказать.
Сообщение о принятом решении в части удовлетворения требований прокурора Республики Бурятия подлежит опубликованию в газете "Бурятия".
Решение может быть обжаловано или опротестовано в десятидневный срок в Верховный суд Российской Федерации.
