РЕШЕНИЕ Верховного Суда РБ от 26.09.2001
<О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩЕЙ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ, НЕДЕЙСТВУЮЩЕЙ И НЕ ПОДЛЕЖАЩЕЙ ПРИМЕНЕНИЮ ДЕКЛАРАЦИИ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ "О ГОСУДАРСТВЕННОМ СУВЕРЕНИТЕТЕ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ">
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
--> примечание.
Фактически утратил силу в связи с изданием Закона Республики Бурятия от 24.04.2002 № 1004-II, признавшего Декларацию Республики Бурятия от 08.10.1990 утратившей силу.
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ
РЕШЕНИЕ
Верховный суд Республики Бурятия в составе председательствующего Алагуевой А.П. при секретаре Желаевой Ю.В. рассмотрел в открытом судебном заседании в г. Улан-Удэ 26 сентября 2001 г. дело по заявлению Прокурора Республики Бурятия о признании противоречащей федеральному законодательству недействующей и не подлежащей применению Декларации Республики Бурятия "О государственном суверенитете Республики Бурятия"
установил:
Декларация Республики Бурятия "О государственном суверенитете Республики Бурятия" принята Верховным Советом Бурятской ССР 8 октября 1990 г.
Прокурор Республики Бурятия обратился в суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению Декларации Республики Бурятия "О государственном суверенитете Республики Бурятия". Заявление мотивировано следующими обстоятельствами.
В преамбуле Декларации провозглашен государственный суверенитет Республики Бурятия как верховенство, самостоятельность и полноту государственной власти Республики на своей территории, независимость ее во внешних сношениях (за исключением полномочий, добровольно делегируемых в ведение РСФСР и СССР на основе Федеративного и Союзного договоров).
Раздел 1 Декларации закрепляет положения, в соответствии с которыми народ Бурятии является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике. Полновластие народа Республики Бурятия реализуется на основе Конституции Республики как непосредственно так и через представительнее органы государственной власти. Право выступать от имени всего народа Республики принадлежит исключительно Верховному Совету Республики Бурятия.
Разделом 2 Декларация устанавливает, что Республика Бурятия есть суверенное многонациональное государство, созданное добровольно объединившимися в нем народами.
По мнению Прокурора РБ данные нормы противоречат Федеральному закону от 06.10.99 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и иным федеральным законам по следующим основаниям.
Ст. 1 (п. 1) Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" устанавливает, что деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии с принципами государственной и территориальной целостности Российской Федерации, распространения Суверенитета РФ на всю ее территорию, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, единства системы государственной власти.
В заявлении утверждается, что суверенитет предполагает верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении и представляет собой необходимый качественный признак Федерации как государства.
По мнению прокурора, указанное принципы деятельности органов государственной власти субъектов РФ исключает какой-либо иной государственный суверенитет помимо Суверенитета Российской Федерации, т.е. не допускает суверенитета субъекта РФ.
Как следует из Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия от 28 августа 1995 г. Республика Бурятия является лишь равноправным субъектом Российской Федерации. Суверенитет Республики Договором не предусмотрен.
В заявлении указано на несоответствие законодательству Российской Федерации положений Декларации, что народ Республики Бурятия является единственным источником государственной власти в Республике, что его полновластие реализуется на основе Конституции Республики как непосредственно так и через представительные органы государственной власти и право выступать от имени всего народа Республики принадлежит исключительно Верховному Совету Республики Бурятия. Данные положения противоречат принципам деятельности органов государственной власти, закрепленным ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти РФ", в соответствии с которыми источником власти является многонациональный народ Российской Федерации.
Норма преамбулы Декларации, устанавливающая, что Республика Бурятия обладает самостоятельностью и полнотой государственной власти на своей территории, независимостью во внешних сношениях (за исключением полномочий, добровольно делегируемых в ведении РСФСР и СССР на основе Федеративного и Союзного Договоров) противоречит ст. 3 п. 1 Федерального закона от 24.06.1999 № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения и предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации", в соответствии с которой субъект федерации не вправе изменить исключительное или совместное с субъектами РФ ведение России.
По этому же основанию противоречит федеральному законодательству норма раздела 2 Декларации, устанавливающая, что Республика Бурятия самостоятельна в решении любых вопросов государственной жизни.
Положения преамбулы Декларации, закрепляющие независимость Республики Бурятия во внешних сношениях, противоречат как указано в заявлении Федеральному Конституционному закону от 17.12.97 № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", согласно которому реализация и осуществление мер по реализации внешней политики Российской Федерации является компетенцией Правительства Российской Федерации.
Вышеназванные положения Декларации противоречат также Федеральному закону от 04.01.1999 № 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" в соответствии с которым только Российская Федерация вправе заключать Международные договоры.
По мнению прокурора абзац 3 раздела 2 Декларации, устанавливающий верховенство Конституции Республики Бурятия и законов Республики Бурятия на ее территории, противоречит п. 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", в соответствии с которым деятельность органов государственной власти Субъекта РФ основывается на принципе верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ, а не законов субъекта Федерации.
Абзац 5 раздела 2 Декларации устанавливает, что высший надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществляется органами прокуратура в порядке, определенном Конституцией Республики Бурятия, Федеративным и Союзными договорами. Верховный Совет Республики Бурятия осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратура Республики Бурятия.
Заявитель оспаривает данные положения в связи с тем, что согласно ст. 3 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.92 № 2202-1 организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
Абзацем 4 раздела 3 Декларации предусмотрено, что Республика Бурятия проявляет заботу о находящихся за пределами Республики гражданах Республики Бурятия и принимает меры по охране и защите их интересов.
Данное положение противоречит ст. 5 Закона РФ "О гражданстве РФ" от 28.11.91 № 1948-1 предусматривающей, что граждане РФ за ее пределами пользуются защитой и покровительством РФ в лице государственных органов и дипломатических учреждений.
Абзац 1 раздел 5 Декларации закрепляет положение о том, что земля, недра, водные и другие природные ресурсы, воздушное пространство, растительный и животный мир, находящийся на территории Республики Бурятия, весь экономический и научно - технический потенциал, созданный в Бурятии, является собственностью народа, основой экономического суверенитета Республики и используются с целью обеспечения материальных и духовных потребностей ее граждан.
Абзац 1 раздела 6 Декларации предусматривает, что Республика Бурятия самостоятельно устанавливает порядок организации охраны природы на территории Республики и порядок использования природных ресурсов.
Данные положения, как указано в заявлении противоречат федеральным законам "О недрах", "О животном мире", Лесному и Водному кодексам Российской Федерации, в соответствии с которыми вопросы владения, пользования и распоряжения недрами и животным миром, об установлении условий природопользования на территории республики, прилегающей к озеру Байкал, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Прокурор считает, что положения абзаца 1 и абзаца 5 раздела 7 Декларации, закрепляющих самостоятельность Республики Бурятия в решении вопросов науки, образования, культурного развития народов Бурятии и установление Республикой Бурятия порядка владения, пользования и распоряжения всеми памятниками истории и культуры, находящимися на ее территории, противоречит федеральному законодательству и ст. 72 Конституции РФ, предусматривающей общие вопросы образования, науки, культуры, охраны памятников истории и культуры в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
В судебном заседании представители Прокурора РБ Григорьева Н.Н., Ковалева Г.Н. на основании доверенностей, заявление поддержали, ссылаясь на аналогичные доводы заявления, просили признать противоречащей Федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению Декларацию Республики Бурятия "О государственном суверенитете Республики Бурятия" и опубликовать об этом сообщение в официальном печатном издании.
Представитель Президента Республики Бурятия - заместитель начальника Государственно - правового Управления Президента Республики Бурятия Будацыренов А.П. на основании доверенности заявление прокурора не признал по тем основаниям, что Декларация Республики Бурятия "О государственном суверенитете РБ" не является нормативно - правовым актом, а является заявлением, программным документом. В соответствии с лексическим содержанием слова "декларация" - это официальное или торжественное, программное заявление от имени государства, правительства, партии, организации. Заявление не является нормативно - правовым актом. В соответствии с п. 2 ст. 231 ГПК РСФСР, суд рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов. Следовательно, суд не вправе рассматривать дело об оспаривании Декларации как нормативного правового акта. Считает, что Президент Республики Бурятия не является заинтересованным лицом по данному делу, поскольку Президент РБ не подписывал Декларацию и Закон Бурятской ССР от 27.03.92 № 213-XII", которым внесено изменение в Декларацию.
Представитель Народного Хурала Республики Бурятия - главный специалист Правового Управления Народного Хурала Республики Бурятия Башитова М.А. в судебное заседание не явилась, надлежаще извещена о времени и месте судебного заседания.
Согласно п. 4 ст. 157 ГПК РСФСР, суд считает возможным рассмотреть дело без участия представителя Народного Хурала с согласия представителей заявителя.
В отзыве на заявление Прокурора Народный Хурал не согласен с заявлением, т.к. считает, что Декларация имеет особый статус и является политико - юридическим актом, имеющим декларативный характер. В настоящее время, действующее законодательство Республики Бурятия приведено в соответствие с федеральным законодательством, в том числе и положения Конституции Республики Бурятия. В соответствии с ч. 2 ст. 11 Конституции Республики Бурятия по вопросам отнесенным к ведению Республики Бурятия, Конституция Республики Бурятия имеет высшую силу, соответственно Декларация о государственном суверенитете Республики Бурятия действует в части, не противоречащей положениям Конституции Республики Бурятия.
Суд выслушав представителя заявителя, представителя Президента Республики Бурятия, исследовав материалы дела, приходит к выводу, что заявление Прокурора РБ подлежит удовлетворению по следующим мотивам.
Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. ч. 1, 2 настоящей статьи.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе принципов распространения суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 № 10-П по делу о проверке Конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" признано, что суверенитет, предполагающий по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в Международном общении, изначально принадлежит Российской Федерации в целом. Республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.
На основании изложенного следует, что заявленные требования о признании противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению положений Декларации Республики Бурятия, закрепляющие государственный суверенитет Республики, подлежат удовлетворению.
Основанные на принципе суверенитета положения о том, что народ Бурятии является единственным источником государственной власти в Республике и его полновластие реализуется на основе Конституции Республики как непосредственно так и через представительные органы государственной власти и право выступать от имени всего народа Республики принадлежит исключительно Верховному Совету Республики Бурятия, не соответствуют общим принципам деятельности органов государственной власти закрепленным Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти РФ", предусматривающих осуществление власти многонациональным народом России через органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также референдумы и свободные выборы. В связи с чем, содержание оспариваемых норм Декларации Республики Бурятия противоречит федеральному законодательству, так как отрицает осуществление власти остальными гражданами России.
Согласно ст. 3 Федерального закона от 24.06.99 № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения и предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" субъект Федерации не вправе своим законом изменить (что предполагается при добровольной передаче полномочий) исключительное или совместное с субъектами РФ ведение России. С учетом этого положения закона следует признать обоснованным требование прокурора РБ о противоречии федеральному законодательству нормы преамбулы Декларации, что Республика Бурятия обладает самостоятельностью и полнотой государственной власти на своей территории и что Республика Бурятия самостоятельна в решении любых вопросов государственной жизни.
В соответствии с Федеральным Конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации организует реализацию и осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации, Федеральным законом от 15.07.95 № 101-ФЗ "О Международных договорах Российской Федерации" и Федеральным законом от 04.01.99 № 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", только Российская Федерация вправе заключать Международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе. Из этого следует, что Республика Бурятия не может являться Субъектом Международного права в качестве суверенного государства и участников соответствующих межгосударственных отношений. В связи с чем положения преамбулы Декларации о независимости Республики Бурятия во внешних сношениях, и самостоятельности республики в решении вопросов международных связей вне делегируемых РСФСР и СССР полномочий, противоречит федеральному законодательству.
Требования прокурора РБ о признании противоречащим федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению абзаца 2 и абзаца 5 раздела 2 являются обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" деятельность органов государственной власти субъекта основывается на принципе верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ.
Следовательно абзац 3 раздела 2 устанавливающего верховенство Конституции РБ и ее законов на ее территории противоречит данному положению.
В соответствии со ст. 3 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.92 № 2202-1, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, настоящим федеральным законом и другими федеральными законами, Международными договорами. Исходя из изложенного, положения абзаца 5 раздела 2, что высший надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществляется органами прокуратуры в порядке определенном Конституцией РБ, Федеративным и Союзным договором, а Верховный Совет Республики Бурятия осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры Республики Бурятия, не соответствует федеральному законодательству.
Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" в ст. 5 предусматривает, что граждане Российской Федерации за пределами Российской Федерации пользуются защитой и покровительством Российской Федерации, которое обеспечивается государственными органами, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации. Следовательно субъекты РФ не вправе осуществлять защиту и покровительство помимо указанных в законе органов. В связи с чем абзац 4 раздела 3 Декларации противоречит указанному закону и должен быть признан не действующим и не подлежащим применению.
Ст. 72 (п.п. "в, г, д, к" ч. 1) Конституции Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности. Лесное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, при этом в соответствии с требованиями ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам.
По вопросам собственности на землю и другие природные ресурсы в Российской Федерации, порядка ее разграничения и регулирования Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного Кодекса РФ и от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" сформулирована правовая позиция в соответствии с которой субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, а также закреплять положения, относящиеся к ведению республики (а не к совместному ведение Российской Федерации и ее субъектов) установление отношений собственности на природные ресурсы, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации. Сформулирована также правовая позиция о недопустимости отнесения к ведению республики как субъекта Российской Федерации вопросов владения, пользования и распоряжения природными ресурсами охраны окружающей среды, поскольку регулирование этих вопросов ст. 72 Конституции РФ отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а не к ведению республик.
Таким образом, заявленные прокурором положения Декларации: абзац 1 раздела 5 закрепляющих собственность народа республики на землю, ее недра, водные и другие природные ресурсы, воздушное пространство, растительный и животный мир, абзац 1 раздела 6 устанавливающего порядок организации охраны и использования природных ресурсов противоречит федеральному законодательству и необоснованно относят к собственности народа республики землю, недра, водные и другие природные ресурсы, воздушное пространство, растительный и животный мир, а также относят к исключительному ведению республики установление порядка организации охраны природы и использования природных ресурсов.
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ общие вопросы образования, науки, культуры, охраны памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Положения абзаца 1 и абзаца 5 раздела 7 Декларации, закрепляющих самостоятельность Республики Бурятия в решении вопросов науки, образования, культурного развития народов Бурятии и установление Республикой Бурятия порядка владения, пользования и распоряжения всеми памятниками истории и культуры, находящимися на ее территории не могут противоречить федеральному законодательству.
Таким образом, Декларация Республики Бурятия, провозглашая государственный суверенитет Республики и конкретизируя понятие суверенитета как верховенство, самостоятельность и полноту государственной власти Республики на своей территории, в целом противоречит федеральному законодательству.
Верховный Суд РБ по заявлению Прокурора Республики Бурятия вправе подтвердить утрату юридической силы Декларации, не соответствующей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению.
Доводы представителей Президента РБ, что суд не вправе был рассматривать заявление Прокурора в силу того, что Декларация не является нормативно - правовым актом, а является заявлением, программным документом не могут быть приняты во внимание, т.к. положения Декларации устанавливают правовые нормы государственного устройства, конституционно - правовой статус республики, собственности на природные ресурсы и т.д. Данные нормы послужили разработкой для новой Конституции Республики, положения которой регулируют общественные отношения в обществе по установлению основ общественного и государственного строя, основных прав, свобод и обязанностей гражданина, формированию и деятельности государственных органов, т.е. являлись по своему содержанию и форме нормативными правилами поведения общего характера.
Согласно разъяснению п. 1 Постановления 5 Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" от 27.04.93 (в ред. Постановления Пленума № 11 от 21.12.93 с изм. и доп. внесенными постановлением Пленума № 10 от 25.10.96) судам подведомственно рассмотрение заявлений прокурора о признании противоречащими закону правовых актив, принятых представительными органами власти краев, областей и т.д.. Принятая Верховным Советом Бурятской АССР Декларация носит нормативный характер и подведомственна рассмотрению в суде в соответствии со ст. 231 ГПК РСФСР.
Довод представителей Президента РБ о неподписании Декларации Президентом в установленном порядке, предусмотренном законом о регламенте, несостоятелен. Декларация соответствует установленной форме и реквизитам, характерным для нормативно - правового акта: официальное название и наименование, указание на орган, принявший данный акт, время принятия и место официального опубликования. Верховный Совет Бурятской ССР, принявший Декларацию являлся высшим представительным органом республики, следовательно Декларация о государственном суверенитете РБ обладала юридической силой, обусловленной компетенцией Верховного Совета и его местом в системе республики.
Ссылка представителя Президента РБ на незаинтересованность Президента по данному делу, т.к. Декларация была принята до его избрания народом республики не может быть принята во внимание по тем основаниям, что в силу ст. 35 ГПК РСФСР, суд в целях обеспечения наиболее полного и всестороннего выяснения фактических обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон вправе привлечь по ходатайству Прокурора, по собственной инициативе к участию всех лиц, заинтересованных в исходе дела.
Президент Республики Бурятия был привлечен в дело по ходатайству Прокурора Республики Бурятия, по основаниям осуществления возложенных на него обязанностей по защите прав граждан и интересов государства.
С учетом изложенного, руководствуясь ст. ст. 191 - 194, 196, 197 ГПК РСФСР, Верховный Суд РБ
решил:
Заявление Прокурора Республики Бурятия удовлетворить.
Признать Декларацию Республики Бурятия "О государственном суверенитете Республики Бурятия" противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению.
Опубликовать сообщение в газете "Бурятия".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в 10-дневный срок.
