РЕШЕНИЕ Верховного Суда РБ от 22.12.2000
<О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ, НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ И НЕ ПОДЛЕЖАЩИМИ ПРИМЕНЕНИЮ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНА РБ "О БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЕ И БЮДЖЕТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ В РЕСПУБЛИКЕ БУРЯТИЯ">
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
--> примечание.
Фактически утратил силу в связи с изданием Закона Республики Бурятия от 06.07.2005 № 1243-III, признавшего Закон Республики Бурятия от 18.10.2000 № 501-II утратившим силу.
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ
РЕШЕНИЕ
Верховный Суд Республики Бурятия в составе председательствующего судьи Пащенко Н.В., при секретаре Шомоевой Т.Г., рассмотрев в открытом судебном заседании 22 декабря 2000 г. в г. Улан-Удэ дело по заявлению Прокурора Республики Бурятия о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Республики Бурятия "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия",
установил:
Прокурор Республики Бурятия обратился в суд с заявлением о признании не соответствующими федеральному законодательству и не подлежащими применению ряда положений Закона Республики Бурятия "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия", принятого Народным Хуралом Республики Бурятия 3 октября 2000 г.
При этом в заявлении Прокурор указал, что статьи 4, 5, 24, 25, 27, 47 и 49 названного Закона противоречат Бюджетному кодексу Российской Федерации, поскольку предусматривают включение в бюджетную систему Республики Бурятия и баланс финансовых ресурсов Республики Бурятия и муниципального образования бюджетов Республиканских государственных внебюджетных фондов, создание которых не предусмотрено Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также содержат положения о разработке, рассмотрении, утверждении и исполнении в Республике Бурятия бюджетов указанных фондов Народным Хуралом и Правительством Республики Бурятия.
Подпункты "в" и "д" пункта 4 ст. 9 Закона Республики Бурятия "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия" противоречат п. 4 ст. 41 Бюджетного кодекса, поскольку относят к неналоговым доходам бюджетов доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, получаемых от иных бюджетов, а также доходы от платных услуг, оказываемых органами государственной власти Республики Бурятия и органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в их ведении.
Подпункт "б" пункта 3 ст. 24, оспариваемого Закона Республики Бурятия, не соответствует ст. 12 части первой Налогового кодекса Российской Федерации, поскольку предоставляет право Народному Хуралу Республики Бурятия и представительным органам местного самоуправления в Республике Бурятия устанавливать дополнительные льготы по федеральным налогам и сборам, что не предусмотрено Налоговым и Бюджетным законодательством Российской Федерации.
Также, согласно заявления Прокурора, подпункт 1 подпункта "в" пункта 3 ст. 31 и подпункт "б" пункта 6 ст. 32 Закона Республики Бурятия "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия" противоречат ст. 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку предусматривают рассмотрение и установление нормативов отчислений от регулирующих федеральных и республиканских налогов в республиканский и местный бюджеты на два предстоящих финансовых года, хотя в соответствии с Бюджетным кодексом, указанные нормативы устанавливаются либо на очередной финансовый год, либо на долговременной основе, не менее, чем на три года. Кроме того, указанные нормативы отчислений определяются законами о бюджете и не могут устанавливаться законом об основных характеристиках бюджетной системы.
С учетом изложенных оснований Прокурор просил признать пункт 1 ст. 5, пункт 2 ст. 24, подпункт "б" пункта 1 ст. 25, пункт 4 ст. 27, ст. 47, подпункт "в" пункта 4 ст. 9, подпункт "б" пункта 3 ст. 24 недействующими и не подлежащими применению в части, противоречащей федеральному законодательству, а также в целом пункт 2 ст. 49, подпункт "д" пункта 4 ст. 9, подпункт 1 подпункта "в" пункта 3 ст. 31, подпункт "б" пункта 6 ст. 32 Закона Республики Бурятия "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия".
В судебном заседании представители Прокурора Республики Бурятия Ковалева Г.Н., Абросова О.С. и Астраханцева Е.П., поддержали заявленные требования, уточнив, что просят признать недействующими и не подлежащими применению в части, противоречащей федеральному законодательству, кроме перечисленных выше, ст. 4; пункт 2 ст. 5; подпункт "б" пункта 3 ст. 24 Закона Республики Бурятия и пункт 1 подпункта "в" пункта 3 ст. 31 и пункт 2 ст. 49 также просят признать недействительными не в полном объеме, а в части, противоречащей федеральным законам.
При этом Ковалева Г.Н. пояснила, что Бюджетным кодексом предусмотрено создание лишь территориальных государственных внебюджетных фондов, которые являются территориальными отделениями Федеральных государственных внебюджетных фондов, создание республиканских государственных внебюджетных фондов законом Федерации не предусмотрено. По мнению представителя прокурора субъектом Федерации могут создаваться республиканские фонды, но они не должны иметь статус государственных, который предполагает обеспечение функций государства, в связи с чем государственные внебюджетные фонды наделены широким кругом государственных властных полномочий.
Касаясь подпункта "б" пункта 3 статьи 24 оспариваемого Закона Республики Бурятия, представители Прокурора пояснили, что согласны с тем, что Народный Хурал Республики Бурятия вправе устанавливать дополнительные льготы по федеральным налогам и сборам в пределах прав, предоставленных федеральными законами, однако формулировка подпункта "б" допускает его двоякое толкование - о возможности предоставления льгот по федеральным налогам в соответствии с законами Республики Бурятия.
Также представители Прокурора пояснили, что не поддерживают в качестве основания требования о недействительности подпункта 1 подпункта "в" пункта 3 ст. 31 Закона Республики Бурятия. Довод о том, что нормативы отчислений от регулирующих налогов не могут устанавливаться законом об основных характеристиках бюджетной системы.
Представители Президента Республики Бурятия Будацыренов А.П. и Народного Хурала Республики Бурятия Усенов К.О. согласились с требованием прокурора в части признания противоречащими Федеральному законодательству подпунктов "в" и "д" ст. 9 Закона Республики Бурятия "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия", кроме того, Усенов К.О. признал правомерными требования прокурора, касающиеся подпункта 1 подпункта "в" пункта 3 ст. 31 и подпункта "б" пункта 6 ст. 32 указанного Закона Республики Бурятия.
В остальной части представители президента и Народного Хурала не согласились с заявленными требованиями.
При этом Будацыренов пояснил, что Республика вправе создавать государственные внебюджетные фонды, но они не будут обладать правами Федеральных государственных внебюджетных фондов.
По мнению представителя Президента о возможности создания субъектом Федерации республиканских государственных внебюджетных фондов свидетельствует ст. 7 Бюджетного кодекса, определяющая компетенцию Российской Федерации в отношении перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, а также ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999, предусматривающая, что законом субъекта российской Федерации устанавливается порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта Российской Федерации, утверждаются отчеты о расходовании этих фондов. В отношении подпункта "б" пункта 3 ст. 24 Закона Республики Бурятия Будацыренов пояснял, что рядом федеральных законов органам субъектов Федерации предоставляется право устанавливать дополнительные льготы по федеральным налогам, в связи с чем подпункт "б" пункта 3 ст. 24 соответствует Федеральному законодательству.
По поводу установления срока действия нормативов отчислений от регулирующих федеральных и республиканских налогов, представитель Президента заявил, что установление указанных нормативов на два года следует считать закреплением их на непостоянной основе, что не противоречит Бюджетному кодексу, кроме того, внесение изменений в Налоговое законодательство, в частности, введение в действие части второй Налогового кодекса, позволяет сокращать срок действия нормативов в соответствии с частью 2 ст. 58 Бюджетного кодекса.
Согласно пояснений представителя Народного Хурала Республики Бурятия Усенова К.О. мнение Прокурора о том, что создание территориальных отделений государственных внебюджетных фондов предусмотрено Бюджетным кодексом Российской Федерации, является ошибочным. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе законодательно регламентировать деятельность государственных внебюджетных фондов и создавать государственные внебюджетные фонды субъектов. При этом Усенов К.О. также как и представитель Президента ссылался на ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". По мнению представителя Народного Хурала Республики Бурятия статьи 47, 142 и 145 Бюджетного кодекса свидетельствуют о том, что территориальные государственные внебюджетные фонды не являются территориальными отделениями федеральных внебюджетных фондов. Поскольку Бюджетный кодекс не предусматривает других внебюджетных фондов, кроме государственных, субъекты Федерации вправе создавать только государственные республиканские внебюджетные фонды и лишь согласно перечня, предусмотренного ст. 144 Бюджетного кодекса.
Также Усенов пояснил, что п. "б" пункта 3 ст. 24 Закона Республики Бурятия не противоречит Федеральном законам, так как согласно п. 1 ст. 59 Бюджетного кодекса законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации предоставляют налоговые льготы в пределах прав, предоставленных Налоговым законодательством Российской Федерации, в частности, такое право предоставлено субъектам Российской Федерации ст. 6 Закона Российской Федерации "О налоге на прибыль предприятий и организаций".
Выслушав стороны, оценив имеющиеся в деле доказательства, суд считает, что требования, заявленные Прокурором Республики Бурятия подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Так, статья 5 Закона Республики Бурятия "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия" противоречит федеральному законодательству в части, предусматривающей разработку, рассмотрение и исполнение бюджетов республиканских государственных внебюджетных фондов и включение этих фондов в бюджетную систему Республики Бурятия, поскольку предполагает существование на территории Республики Бурятия не только территориальных государственных внебюджетных фондов, но и республиканских государственных внебюджетных Фондов, создаваемых субъектом Российской Федерации.
О том, что Закон Республики Бурятия "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия" предполагает создание республиканских внебюджетных фондов, отличных от территориальных государственных внебюджетных фондов, о которых говорится в Бюджетном кодексе Российской Федерации, свидетельствуют пояснения представителей Народного Хурала и Президента Республики Бурятия, а также содержание п. 2 ст. 5 оспариваемого Закона Республики Бурятия.
Однако, как явствует из содержания статьи 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей структуру бюджетной системы Российской Федерации, Федеральное законодательство не предусматривает создание субъектом Российской Федерации республиканских государственных внебюджетных фондов, о которых говорится не только в ст. 5, но и в статьях 4, 24, 25, 27, 47 и 49 Закона Республики Бурятия "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия".
Используя наряду с термином "государственные внебюджетные фонды" термин "территориальные государственные внебюджетные фонды", Бюджетный кодекс Российской Федерации и, в частности, глава 17 указанного кодекса, посвященная государственным внебюджетным фондам не содержит указаний на особые принципы формирования и правовой статус территориальных государственных внебюджетных фондов по сравнению с государственными внебюджетными фондами, что дает основание полагать что территориальные государственные внебюджетные фонды являются территориальными отделениями федеральных государственных внебюджетных фондов.
Об этом же свидетельствуют положения ст. 7 и п. 2 ст. 143 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающие, что правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяется Федеральным законом. При этом Бюджетный кодекс, как отмечалось выше, не содержит указаний на возможность создания Республиканских государственных внебюджетных фондов в том числе и в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.
Пункты 1 и 3 ст. 143 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривают, что управление государственными внебюджетными фондами осуществляется органами государственной власти Российской Федерации и то, что средства указанных фондов находятся в федеральной собственности, что также исключает создание республиканских государственных внебюджетных фондов, которые по смыслу Закона Республики Бурятия "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия" должны входить в бюджетную систему Республики Бурятия и находиться в ее собственности.
Согласно ст. 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов относится к ведению Российской Федерации.
В соответствии со ст. 144 того же кодекса в состав государственных внебюджетных фондов Российской Федерации входят: Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и создание других или аналогичных указанным, республиканским государственных внебюджетных фондов, возможность создания которых предполагает представитель Народного Хурала Республики Бурятия, статьей 144 Бюджетного кодекса не предусмотрено.
Обоснованным является и довод прокурора о том, что государственные внебюджетные фонды Российской Федерации предполагают обеспечение функций государства и в этих целях наделены определенным кругом государственных властных полномочий, что не может быть свойственно внебюджетным фондам, создаваемым субъектом Российской Федерации, если даже полагать, что они могут быть созданы как структура, не входящая в бюджетную систему Республики Бурятия.
Ссылки представителей Народного Хурала и Президента Республики Бурятия на ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также на ст. 10, 145, 149 Бюджетного кодекса, не могут быть приняты во внимание, так как не предусматривают возможность создания субъектом Российской Федерации государственных внебюджетных фондов.
Указание статей 145, 149 Бюджетного кодекса на рассмотрение и утверждение проектов территориальных государственных внебюджетных фондов и отчетов об их исполнении законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации еще не свидетельствует о праве субъекта Федерации создавать указанные фонды.
Таким образом, статьи 4, 5, 27 Закона Республики Бурятия в части включения в бюджетную систему и баланс Республики Бурятия республиканских государственных внебюджетных фондов и ст. 5, 24, 25, 47, 49, касающиеся разработки, рассмотрения утверждения и исполнения бюджетов республиканских государственных внебюджетных фондов должны быть признаны недействующими и не подлежащими применению в связи с противоречием федеральному законодательству.
Подпункт "в" пункта 4 ст. 9 Закона Республики Бурятия "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия", предусматривающий отнесение к неналоговым доходам бюджетов бюджетные ссуды, противоречит п. 4 ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 05.08.2000 № 116-ФЗ в соответствии с которым бюджетные ссуды исключаются из доходов бюджетов.
Подпункт "д" пункта 4 ст. 9 оспариваемого Закона, также противоречит п. 4 ст. 41 Бюджетного кодекса, так как согласно подпункту "д" пункта 4 ст. 9 к неналоговым доходам бюджетов относятся доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти Республики Бурятия и органами местного самоуправления в Республике Бурятия, а также бюджетными учреждениями, находящимися в их ведении.
В то же время норма Бюджетного кодекса предусматривает, что к неналоговым доходам относятся доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Подпункт "б" пункта 3 ст. 24 Закона Республики Бурятия "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия" противоречит ст. 13 части первой Налогового кодекса, поскольку допускает толкование о возможности установления Народным Хуралом Республики Бурятия и представительными органами местного самоуправления в Республике Бурятия дополнительных льгот по федеральным налогам и сборам в соответствии с Законами Республики Бурятия, в то время, как указанное право не предусмотрено Налоговым кодексом РФ.
Формулировка оспариваемого Закона Республики Бурятия о принятии Народным Хуралам Республики Бурятия законов и иных нормативных правовых актов о дополнительных льготах по федеральным налогам и сборам в пределах прав, предоставленных федеральными законами, федеральному законодательству не противоречит.
Подпункт 1 подпункта "в" пункта 3 ст. 31 Закона Республики Бурятия "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия", закрепляющий, что проектом закона об основных характеристиках бюджетной системы устанавливаются нормативы отчислений от регулирующих федеральных и республиканских налогов в республиканский и местный бюджет на два предстоящих финансовых года противоречит ст. 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющей, что нормативы отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты от регулирующих налогов устанавливаются либо на очередной финансовый год, либо на долговременной основе (не менее, чем на три года).
По этому же основанию противоречит федеральному законодательству подпункт "б" пункта 6 ст. 32 Закона Республики Бурятия "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия", предусматривающий рассмотрение Народным Хуралом Республики Бурятия в первом чтении нормативов отчислений от регулирующих федеральных и республиканских налогов республиканский и местные бюджеты на два предстоящих финансовых года.
Довод представителя Президента Республики Бурятия о том, что определение срока действия нормативов от регулирующих налогов в два года является установлением нормативов на непостоянной (среднесрочной) основе не может быть принят во внимание, так как согласно ст. 48 установление нормативов отчислений на непостоянной основе предполагает определение их на очередной финансовый год. Другого срока действия нормативов, кроме долговременного (не менее, чем на 3 года), Бюджетный кодекс не предусматривает и не содержит понятия "среднесрочной основы".
По смыслу ч. 2 ст. 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации введение в действие части второй Налогового кодекса на которое ссылается представитель Президента Республики Бурятия не является основанием для сокращения срока действия нормативов субъектом Российской Федерации.
Таким образом, доводы Прокурора Республики Бурятия, изложенное в его заявлении, являются об основанными и правомерными, и подлежат удовлетворению.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 191, 197 ГПК РСФСР, суд
решил:
Заявление Прокурора Республики Бурятия удовлетворить, признать не соответствующими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению следующие положения Закона Республики Бурятия "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия":
1). Статью 4 в части указания на то, что в баланс финансовых ресурсов Республики Бурятия (муниципального образования) включаются средства государственных республиканских внебюджетных фондов.
2). Статью 5 п. 1 в части включения в бюджетную систему Республики Бурятия бюджетов республиканских государственных внебюджетных фондов; п. 2 этой же статьи в части указания на то, что в Республике Бурятия в соответствии с Федеральными законами разрабатываются, рассматриваются и исполняются бюджеты республиканских государственных внебюджетных фондов.
3). Подпункт "в" пункта 4 статьи 9 в части отнесения к неналоговым доходам бюджета бюджетных ссуд.
4). Подпункт "д" пункта 4 статьи 9.
5). Пункт 2 статьи 24 в части наделения Народного Хурала Республики Бурятия полномочиями по рассмотрению и утверждению бюджетов государственных республиканских внебюджетных фондов.
6). Подпункт "б" пункта 3 статьи 24 в части наделения Народного Хурала Республики Бурятия и представительных органов местного самоуправления в Республике Бурятия полномочиями по установлению дополнительных льгот по федеральным налогам и сборам в пределах прав, предоставленных Законами Республики Бурятия.
7). Подпункт "б" пункта 1 статьи 25 в части наделения Правительства Республики Бурятия полномочиями по разработке проектов бюджетов республиканских государственных внебюджетных фондов.
8). Пункт 4 статьи 27 в части включения в баланс финансовых ресурсов Республики Бурятия бюджетов республиканских государственных внебюджетных фондов.
9). Подпункт 1 подпункта "в" пункта 3 статьи 31, устанавливающей, что проектом закона об основных характеристиках бюджетной системы устанавливаются нормативы отчислений от регулирующих федеральных и республиканских налогов в республиканский и местный бюджет на два предстоящих финансовых года.
10). Подпункт "б" пункта 6 статьи 32 в части указания срока действия нормативов отчислений от регулирующих федеральных и республиканских налогов на два предстоящих финансовых года.
11). Статью 47 в части определяющей порядок составления, представление и утверждения бюджетов республиканских государственных внебюджетных фондов.
12). Пункт 2 статьи 49 в части указания на кассовое исполнение консолидированных республиканских внебюджетных фондов.
Сообщение о данном решении суда подлежит опубликованию в газете "Бурятия".
Решение может быть обжаловано в течение 10 дней в Верховный Суд Российской Федерации.
