РЕШЕНИЕ Верховного Суда РБ от 24.01.2001
<О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ, НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ И НЕ ПОДЛЕЖАЩИМИ ПРИМЕНЕНИЮ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНА РБ "О СЧЕТНОЙ ПАЛАТЕ НАРОДНОГО ХУРАЛА РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ">
Официальная публикация в СМИ:
"Бурятия", № 34, 21.02.2001, Официальный вестник № 35
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ
РЕШЕНИЕ
Верховный Суд Республики Бурятия в составе председательствующего судьи Гурман Л.И., единолично, при секретаре Шомоевой Т.Г. рассмотрев в открытом судебном заседании в гор. Улан-Удэ 24 января 2001 года дело по заявлению прокурора Республики Бурятия о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Республики Бурятия "О счетной палате Народного Хурала Республики Бурятия",
установил:
07.09.1996 Народным Хуралом республики Бурятия принят Закон Республики Бурятия № 191-I "О счетной палате Республики Бурятия", 26.03.1999 в него внесены изменения.
Обращаясь в суд с вышеуказанным заявлением, прокурор Республики Бурятия указал на то, что федеральному законодательству противоречат следующие нормы названного закона Республики Бурятия:
1) абзац 4 статьи 9, абзац 5 статьи 20 республиканского Закона в части полномочий Счетной палаты Республики Бурятия по проведению экспертизы проектов международных договоров Республики Бурятия противоречат пункту 1 статьи 3 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" и пункту 17 статьи 6 Федерального закона от 13.10.1995 № 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности";
2) часть 1 статьи 12 рассматриваемого Закона в части распространения контрольных полномочий Счетной палаты Республики Бурятия на государственные органы и учреждения, финансируемые из федерального бюджета, противоречит Федеральному закону от 11.01.1995 № 4-ФЗ "О счетной палате Российской Федерации";
3) часть 1 статьи 13 республиканского Закона в части, обязывающей Национальный банк Республики Бурятия и его должностных лиц предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, составляющую банковскую тайну, не соответствует требованиям Федерального закона "О банках и банковской деятельности" (в редакции Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ);
4) часть 3 статьи 13 в части, обязывающей Национальный банк Республики Бурятия, коммерческие банки и иные кредитно - финансовые учреждения предоставлять по требованию Счетной палаты необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов, составляющих банковскую тайну, а также в части, обязывающей проверяемые предприятия, учреждения и организации, финансируемые за счет средств федерального бюджета, предоставлять по требованию Счетной палаты справки и копии документов по операциям и расчетам в части средств федерального бюджета, противоречит требованиям Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и статье 857 Гражданского кодекса Российской Федерации;
5) статья 19 противоречит статьям 2, 9, 41 Федерального закона "О банках и банковской деятельности";
6) статья 26 республиканского Закона, в части полномочий инспекторов Счетной палаты беспрепятственно посещать банки противоречит статье 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности";
7) часть 1 статьи 22 рассматриваемого Закона в части, обязывающей МВД Республики Бурятия, Госналогинспекцию по Республике Бурятия и иные федеральные государственные контрольные органы оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проведенных ревизий и проверок, а также в части, обязывающей Департамент налоговой полиции Республики Бурятия представлять по запросам Счетной палаты информацию о результатах проведенных ревизий и проверок противоречит статье 32 Налогового кодекса Российской Федерации, статье 10 Закона РФ "О милиции", статье 10 Закона Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции";
8) статья 24 противоречит требованиям Налогового кодекса Российской Федерации, а также Бюджетного кодекса Российской Федерации;
9) часть 1 статьи 29 республиканского Закона противоречит статье 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";
часть 2 статьи 29 республиканского Закона не соответствует статье 112 УПК РСФСР, статье 3 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации".
В судебном заседании представители прокурора Республики Бурятия Макарцева Ю.Ю. (доверенность от 9 января 2001 г.) и Астраханцева Е.П. (доверенность от 09.01.2001 № 8д-1) поддержали заявление прокурора по основаниям, в нем изложенным.
Представитель Народного Хурала Республики Бурятия Усенов К.О. (распоряжение председателя Народного Хурала Республики Бурятия о постоянном представительстве от 30 октября 2000 г.) заявление прокурора Республики Бурятия признал в полном объеме.
Представитель Президента Республики Бурятия Москвитина О.Д. (доверенность 1011-0254 от 7 декабря 2000 г.) не согласилась с заявлением прокурора Республики Бурятия в части признания противоречащими требованиям федерального закона статьи 22 Закона Республики Бурятия "О Счетной палате Республики Бурятия" о полномочиях Департамента налоговой полиции Республики Бурятия представлять по запросам Счетной палаты информацию о результатах проведенных ревизий и проверок. Считает, что указанные полномочия Счетной палаты входят в ее полномочия по оказанию указанным органом содействия в деятельности Счетной палаты.
Обсудив пояснения и доводы сторон, проверив материалы дела, Верховный Суд Республики Бурятия находит заявление прокурора Республики Бурятия подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Абзац 4 статьи 9, абзац 5 статьи 20 республиканского Закона устанавливают вид деятельности Счетной палаты - проведение экспертизы проектов международных договоров Республики Бурятия.
Однако субъекты Российской Федерации не наделены полномочиями заключать международные договоры и проводить их экспертизу.
Согласно пункту 1 статьи 3 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", пункту 17 статьи 6 ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" заключение международных договоров Российской Федерации находится в введении Российской Федерации.
Пункт 1 статьи 4 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" устанавливает, что международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органом государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации.
В соответствии со статьей 8 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" субъекты Российской Федерации наделены правом заключать только внешнеторговые договоры и соглашения.
Таким образом, не соответствует федеральному законодательству абзац 4 статьи 9 в части осуществления экспертизы проектов международных договоров Республики Бурятия и абзац 5 статьи 20 - в полном объеме.
Часть 1 статьи 12 Закона Республики Бурятия "О Счетной палате Республики Бурятия" устанавливает, что контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в Республике Бурятия.
Данная норма закона распространяется и на государственные органы и учреждения, финансируемые из федерального бюджета, находящиеся в республике.
В соответствии с ФЗ "О счетной палате Российской Федерации" функции контроля за государственными органами и учреждениями, финансируемыми из федерального бюджета отнесены к полномочиям Счетной палаты Российской Федерации.
Таким образом, Счетная палата Республики Бурятия вторгается в компетенцию Счетной палаты Российской Федерации, в связи с чем часть 1 статьи 12 не соответствует федеральному законодательству в части распространения контрольных полномочий Счетной палаты республики на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Республике Бурятия, финансируемых из федерального бюджета.
Часть 1 статьи 13 республиканского Закона устанавливает, что Национальный банк Республики Бурятия обязан предоставить по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.
Часть 3 статьи 13 Закона Республики Бурятия обязывает Национальный Банк Республики Бурятия, коммерческие банки и иные кредитно - финансовые учреждения предоставлять по требованию Счетной палаты необходимые документальные подтверждения операций и состояние счетов проверяемых объектов.
Данные нормы закона не соответствуют Гражданскому кодексу Российской Федерации и ФЗ "О банках и банковской деятельности".
Во-первых, согласно статьи 2 ФЗ "О банках и банковской деятельности" правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, нормативными актами Банка России. Субъект Российской Федерации не наделен правом правового регулирования, банковской деятельности.
Во-вторых, части 1, 3 статьи 13, обязывающие выдачу Национальным банком Республики Бурятия и его должностными лицами информации для обеспечения деятельности Счетной палаты, предоставление Национальным банком, коммерческими банками и иными кредитно - финансовыми учреждениями необходимых документальных подтверждений операций и счетов проверяемых объектов подразумевает выдачу любой информации, в том числе и составляющую банковскую тайну. Данные положения не соответствуют требованиям статьи 857 ГК Российской Федерации предусматривающей, что сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены только самим клиентам или их представителям. Государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и в порядке, предусмотренном законом.
Статья 26 ФЗ "О банках и банковской деятельности" устанавливает исчерпывающий перечень органов, которым выдаются справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридических лиц и обязывает служащих кредитных организаций хранить тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов (банковскую тайну).
Счетная палата субъекта Российской Федерации в указанный перечень не включена.
Таким образом, не соответствуют федеральному законодательству часть 1 статьи 13 республиканского Закона в части, обязывающей Национальный банк Республики Бурятия, предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности, составляющую банковскую тайну, а часть 3 статьи 13 - в части обязанностей, установленных для Национального банка, коммерческих банков и иных кредитно - финансовых учреждений по предоставлению документальных подтверждений операций и состояния счетов проверяемых объектов, составляющих банковскую тайну.
Кроме того, часть 3 статьи 13 не соответствует статье 13 ФЗ "О Счетной палате в Российской Федерации" в части, обязывающей предприятия, учреждения и организации, финансируемые из федерального бюджета, предоставлять по требованию Счетной палаты справки и копии документов по операциям и расчетам и ними, поскольку эти полномочия относятся к компетенции Счетной палаты Российской Федерации.
Статья 19 республиканского Закона наделяет Счетную палату полномочиями осуществлять контроль за деятельностью Национального банка Республики Бурятия, его структурных подразделений, других банков и кредитно - финансовых учреждений в части обслуживания ими республиканского бюджета и по обслуживанию государственного долга.
Данная статья Закона противоречит статьям 2, 9, 41 ФЗ "О банках и банковской деятельности", в соответствии с которыми банковское законодательство относится к ведению Российской Федерации. Надзор за деятельностью кредитной организации осуществляется Банком России в соответствии с федеральными законами. Формы контроля за использованием бюджетных средств субъекта Российской Федерации кредитными организациями могут предусматриваться на договорной основе между ними.
Согласно статьи 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации при самостоятельном исполнении бюджетов финансовые органы субъектов Российской Федерации осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами кредитных организаций, а не за деятельностью кредитных организаций.
В связи с изложенным статья 19 республиканского Закона не соответствует федеральному законодательству в полном объеме.
Часть 1 статьи 26 рассматриваемого Закона не соответствует статье 2 ФЗ "О банках и банковской деятельности" в части наделения инспекторов Счетной палаты беспрепятственно посещать банки и иные кредитно - финансовые учреждения независимо от форм собственности, поскольку регулирует вопросы банковского законодательства, которое отнесено к ведению Российской Федерации.
Статья 22 республиканского Закона не соответствует федеральному законодательству в части, обязывающей Министерство внутренних дел Республики Бурятия, Государственную налоговую инспекцию Республики Бурятия и иные государственные контрольные органы оказывать содействие в деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проведения ревизий и проверок, а Департамент налоговой полиции Республики Бурятия предоставлять по ее запросам информацию о результатах проведенных ревизий и проверок.
Статья 32 Налогового кодекса Российской Федерации, статья 10 Закона РФ "О милиции", устанавливают обязанности налоговых органов, органов милиции, в перечень которых не входит оказание содействия деятельности Счетной палаты субъекта Российской Федерации и предоставление по ее запросам информации о результатах проведенных ревизий и проверок.
Статьей 10 Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции" не предусмотрено предоставление органами налоговой полиции по запросам контрольных органов субъектов РФ информации о результатах проведенных ревизий и проверок. Более того, согласно части 2 статьи 10 указанного Федерального закона, сотрудники налоговой полиции обязаны сохранять государственную, служебную, коммерческую тайну, тайну сведений о вкладах физических лиц и другую информацию, полученную ими при исполнении служебных обязанностей. Рассматриваемый же закон не делает ограничений по выдаче информации, соответственно может быть запрошена и информация с вышеуказанными признаками, которая исходя из текста республиканского закона подлежит обязательной выдаче, что противоречит вышеизложенной норме федерального закона.
При таких обстоятельствах как не основаны на законе не могут быть приняты во внимание возражения представителя Президента Республики Бурятия о несогласии с заявлением прокурора Республики Бурятия в части признания противоречащей федеральному закону статьи 22 республиканского Закона о полномочиях Департамента налоговой полиции Республики Бурятия предоставлять по запросам Счетной палаты Республики Бурятия информацию о результатах проведенных ревизий и проверок.
В части иных контролирующих органов обязанности по оказанию содействия и выдаче информации распространяются и на федеральные контролирующие органы, регулирование деятельности которых относится к компетенции Российской Федерации.
Статья 24 республиканского Закона наделяет Счетную палату правом давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания при выявлении на проверяемых объектах нарушений в финансовой и коммерческой деятельности в части, связанной с уплатой налогов, сборов и других платежей в бюджет, во внебюджетные фонды и использования бюджетных средств.
Данная статья противоречит статье 82 Налогового кодекса РФ, наделяющей функциями налогового контроля налоговые органы, таможенные органы и органы государственных внебюджетных фондов, которыми при выявлении налоговых нарушений принимаются меры, предусмотренные Налоговым Кодексом РФ.
Бюджетным кодексом РФ установлены меры, принимаемые к нарушителям бюджетного законодательства, в перечень которых не входит выдача обязательных для исполнения предписаний.
Никаким федеральным законом органы государственного контроля субъекта Российской Федерации не наделены правом вносить предписания по выявленным нарушениям.
Часть 1 статьи 29 Закона Республики Бурятия, устанавливает, что Председатель и заместитель Председателя Счетной палаты не могут быть задержаны, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия Народного Хурала Республики Бурятия.
Данная норма не соответствует федеральному законодательству по следующим основаниям.
В соответствии со статьей 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не входит установление гарантий неприкосновенности должностных лиц государственных контролирующих органов.
Кроме того, вопросы ареста и привлечения граждан к уголовной ответственности регулируются уголовно - процессуальным законодательством, которое отнесено к ведению Российской Федерации.
Республиканскими нормативными актами не могут регулироваться вопросы уголовно - процессуального характера.
Часть 2 статьи 29 республиканского Закона устанавливает, что уголовное дело в отношении Председателя Счетной палаты и его заместителя может быть возбуждено только прокурором Республики Бурятия.
Во-первых, данная норма закона не соответствует статье 112 УПК РСФСР, определяющей, что при наличии повода и основания к возбуждению уголовного дела прокурор, следователь, орган дознания, судья обязаны в пределах своей компетенции возбудить уголовное дело, а не только прокурор, как установлено республиканским законом.
Во-вторых, в соответствии со статьей 3 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и международными договорами Российской Федерации.
Субъект Российской Федерации не вправе устанавливать полномочия прокурора.
Таким образом, части 1 и 2 статьи 29 не соответствуют федеральному законодательству в полном объеме.
Кроме того, в соответствии со статьей 34 и пунктом 5 статьи 165 ГПК РФ Верховный Суд принимает во внимание признание заявления прокурора Республики Бурятия представителями заинтересованных лиц, поскольку эти действия не противоречат закону и не нарушают права и охраняемые законом интересы других лиц.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 191, 197 ГПК РСФСР Верховный Суд Республики Бурятия
решил:
Заявление прокурора Республики Бурятия удовлетворить.
Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения в законную силу следующие положения Закона Республики Бурятия "О счетной палате Народного Хурала Республики Бурятия" № 191-I, принятого Народным Хуралом Республики Бурятия 07.09.1996 (с изменениями от 26.03.1999):
1) абзац 4 статьи 9 в части полномочий Счетной палаты Республики Бурятия по проведению экспертизы проектов международных договоров Республики Бурятия, абзац 5 статьи 20;
2) часть 1 статьи 12 в части распространения контрольных полномочий Счетной палаты Республики Бурятия на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Республике Бурятия, финансируемые из федерального бюджета;
3) часть 1 статьи 13 в части, обязывающей Национальный банк Республики Бурятия и его должностных лиц предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, составляющую банковскую тайну;
4) часть 3 статьи 13 в части, обязывающей Национальный банк Республики Бурятия, коммерческие банки и иные кредитно - финансовые учреждения предоставлять по требованию Счетной палаты необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов, составляющих банковскую тайну, а также в части, обязывающей проверяемые предприятия, учреждения и организации, финансируемые за счет средств федерального бюджета, предоставлять по требованию Счетной палаты справки и копии документов по операциям и расчетам в части средств федерального бюджета;
5) статью 19;
6) часть 1 статьи 22 в части, обязывающей МВД Республики Бурятия, Госналогинспекцию по Республике Бурятия и иные федеральные государственные контрольные органы оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проведенных ревизий и проверок, а также в части, обязывающей Департамент налоговой полиции Республики Бурятия предоставлять по запросам Счетной палаты информацию о результатах проведенных ревизий и проверок;
7) статью 24;
8) статью 26 в части полномочий инспекторов Счетной палаты беспрепятственно посещать банки;
9) части 1 и 2 статьи 29.
Сообщение о данном решении подлежит опубликованию в газете "Бурятия".
Решение может быть обжаловано или опротестовано в 10 дневный срок в Верховный Суд Российской Федерации.
