РЕШЕНИЕ Верховного Суда РБ от 22.12.2000
<О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ, НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ И НЕ ПОДЛЕЖАЩИМИ ПРИМЕНЕНИЮ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНА РБ "О ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ">
Официальная публикация в СМИ:
"Бурятия", № 20, 01.02.2001
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ
РЕШЕНИЕ
Верховный Суд Республики Бурятия в составе председательствующего судьи Гурман Л.И., единолично, при секретаре Шомоевой Т.Г., рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Улан-Удэ 22 декабря 2000 г. дело по заявлению прокурора Республики Бурятия о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению некоторых положений Закона Республики Бурятия "О Президенте Республики Бурятия",
установил:
14 марта 1994 г. Верховным Советом Республики Бурятия принят Закон Республики Бурятия "О Президенте Республики Бурятия".
Обращаясь в суд с вышеуказанным заявлением, прокурор Республики Бурятия указал на то, что федеральному законодательству противоречат следующие нормы названного закона Республики Бурятия:
1). Часть 1 ст. 3 Закона - требованиям частей 2, 5, 6 ст. 4 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";
2). Часть 2 ст. 6, часть 11 ст. 6, часть 14 ст. 6 в части руководства Президентом Республики Бурятия внешней политикой Республики Бурятия, представления ежегодных докладов Народному Хуралу Республики Бурятия об осуществлении внешней политики Республики Бурятия, подписания международных договоров и ведения переговоров с иностранными государствами противоречат Конституции Российской Федерации, Федеральному Конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации", Федеральному закону "О международных договорах Российской федерации" и Федеральному закону "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации";
3). Часть 8 ст. 6 противоречит ст. 16 Федерального закона "О центральном банке Российской Федерации (Банке России)", "Положению о порядке назначения и освобождения руководителей и сотрудников подразделений центрального аппарата, учреждений и организаций Центрального банка Российской Федерации";
4). Часть 10 ст. 6 противоречит п. 3 ст. 6 Федерального закона "О статусе судей в Российской Федерации";
5). Часть 12 ст. 6 противоречит ст. 88 Конституции Российской Федерации, Законам Российской Федерации "О чрезвычайном положении", и "О безопасности";
6). Часть 19 ст. 6 в части полномочий Президента Республики Бурятия на дачу согласия на назначение и освобождение от должности транспортных прокуроров, начальников органов внутренних дел на транспорте противоречит частям 3, 4, 5 ст. 129 Конституции Российской Федерации и п. 2 ст. 13 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", ч. 6 ст. 7 Федерального закона "О милиции";
7). Часть I ст. 7, часть IV ст. 7 противоречит п. 2 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";
8). Часть 3 ст. 8 противоречит п. 2 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах...";
9). Часть 3 ст. 9 противоречит п. 1, 5 ст. 27 ФЗ "Об общих принципах...", п. 1 ст. 29 этого же ФЗ;
10). Части 1, 3 ст. 11 противоречит п. 1 ст. 19, ст. 29.1 вышеуказанного Федерального закона.
В судебном заседании представители прокуратуры Республики Бурятия Болотова Л.Д. (доверенность от 20.12.2000) и Налетова М.М. (доверенность от 20.12.2000) требования прокурора Республики Бурятия поддержали по основаниям, изложенным в заявлении.
Представитель Президента Республики Бурятия Халтакшинова В.В. (доверенность 101-9265 от 14.12.2000) не согласилась с требованиями прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству ч. 2 ст. 6 Закона Республики Бурятия и ч. 11 этой же статьи. При этом сослалась на то, что в силу ст. 1 ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации в пределах предоставленных им полномочий обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно - территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций. И именно о руководстве Президентом Республики Бурятия такой деятельностью Республики Бурятия идет речь в ч. 2, 11 ст. 6 Закона Республики Бурятия. В остальной части с заявлением прокурора согласилась.
Представитель Народного Хурала Республики Бурятия Усенов К.О. в судебное заседание не явился по уважительной причине, подтвердив письменно свое согласие на рассмотрение дела в его отсутствие, а также согласие с заявлением прокурора в полном объеме. При этом сослался на то, что в силу требований юридической техники оспариваемые прокурором части ст. 6 и ст. 7 Закона Республики Бурятия следует считать абзацами приведенных статей.
С доводом Усенова К.О. в изложенной части согласились как представители прокурора Республики Бурятия, так и представитель Президента Республики Бурятия.
Выслушав пояснения сторон, исследовав материалы дела, Верховный Суд Республики Бурятия находит заявление прокурора Республики Бурятия подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Часть 1 ст. 3 Закона Республики Бурятия "О Президенте Республики Бурятия" (далее Закон РБ) предусматривает, что Президентом Республики Бурятия может быть избран гражданин Республики Бурятия, проживающий на территории Республики Бурятия не менее 10 лет, в том числе на момент выборов не менее 3 лет, обладающий избирательным правом и владеющий государственными языками Республики Бурятия.
Данная норма противоречит Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в соответствии с которым гражданин Российской Федерации может избирать, быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного положения и должностного, места жительства, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ч. II ст. 4 ФЗ).
Ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Установление федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается (ч. 5 ст. 4 ФЗ).
Таким образом, ч. 1 ст. 3 Закона Республики Бурятия неправомерно закреплены ограничения пассивного избирательного права, связанные с наличием гражданства Республики Бурятия, проживанием на территории Республики Бурятия и владением ее государственными языками.
Абзацем 2 ст. 6 Президенту Республики Бурятия предоставлены в числе иных полномочия по руководству внешней политикой Республики Бурятия, абзацем 11 этой же статьи - полномочия по представлению ежегодных докладов Народному Хуралу Республики Бурятия об осуществлении в том числе внешней политики Республики Бурятия, абзацем 14 этой же статьи - полномочия по ведению переговоров с иностранными государствами, подписанию международных договоров.
Перечисленные полномочия Президента Республики Бурятия противоречат требованиям п. "к" ст. 71 Конституции Российской Федерации, в силу которых внешняя политика, международные отношения и международные договоры Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации", требованиям ст. ст. 13, 21 ФЗ "О Правительстве Российской Федерации" о полномочиях только Правительства Российской Федерации по организации реализации и осуществлению мер по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации, а также требованиям ст. ст. 3 и 4 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" о том, что заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти. Международный договор, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта, на которые возложена соответствующая функция.
Довод представителя Президента Республики Бурятия со ссылкой на требования ст. 1 ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" в обоснование несогласия с заявлением прокурора в части противоречия федеральному законодательству требований абзацев 2, 11 ст. 6 Закона Республики Бурятия, не может быть принят во внимание, поскольку в указанных нормах Закона Республики Бурятия речь идет о полномочиях Президента Республики Бурятия по руководству внешней политикой Республики Бурятия в целом и об его отчете перед Народным Хуралом Республики Бурятия о внешней политике Республики Бурятия также в целом, а не об руководстве отдельными полномочиями Республики Бурятия на осуществление международных и внешнеэкономических связей, предоставленных ей в соответствии с соглашением между Правительством Российской Федерации Правительством Республики Бурятия о разграничении предметов ведения и полномочий в области международных и внешнеэкономических связей от 11.07.1995 № 3.
В соответствии с абзацем 8 ст. 6 Закона Республики Бурятия Президент Республики Бурятия представляет Народному Хуралу Республики Бурятия кандидатуру для назначения и ставит вопрос об освобождении от должности Председателя Национального банка республики. Но в силу ст. 16 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 26.04.1995 (с изменен. на 08.07.1999) порядок назначения руководителей подразделений, учреждений и организаций Банка России утверждает Совет директоров банка. Согласно же Положения о порядке назначения и освобождения руководителей и сотрудников подразделений, учреждений и организаций Центрального банка Российской Федерации (утв. 07.10.1999) Председатели Национальных банков назначаются и освобождаются от должности приказами Председателя Центрального банка Российской Федерации.
Таким образом, приведенная норма Закона Российской Федерации не соответствует перечисленным нормам федерального закона.
Требования абзаца 12 ст. 6 о полномочиях Президента Республики Бурятия по введению на территории республики или отдельных ее местностях в неотложных случаях чрезвычайного положения с одновременным внесением принятого решения на утверждение Народного Хурала Республики Бурятия противоречат как положениям ст. 88, п. "м" ст. 71 Конституции Российской Федерации, так и положениям Законов Российской Федерации "О чрезвычайном положении" (№ 1253-1 от 17.05.1991) и "О безопасности" (№ 2446-1 от 05.03.1992), в силу которых чрезвычайное положение на территории Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционном законом, вводит только Президент Российской Федерации, отдельные вопросы могут быть отнесены в установленном порядке к ведению федеральных органов власти.
Абзацем 10 ст. 6 Закона Республики Бурятия Президенту Республики Бурятия неправомерно предоставлено право назначать народных судей районных, аймачных, городских народных судов, поскольку в соответствии с п. 3 ст. 6 ФЗ "О статусе судей в Российской Федерации" от 26.06.1992 (с изменен. от 20.06.2000) судьи федеральных судов общей юрисдикции назначаются Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Российской Федерации. Неправомерным является также предоставление Президенту Республики Бурятия права дачи согласия на назначение и освобождение от должности транспортных прокуроров, начальников органов внутренних дел на транспорте, поскольку федеральным законодательством предусмотрен порядок назначения и освобождения от должности перечисленных должностных лиц без получения такого согласия (п. 2 ст. 13 ФЗ от 17.01.1992 № 2202-1 (в ред. закона от 10.02.1999) "О прокуратуре Российской Федерации", ст. 7 ч. 6 ФЗ "О милиции" (в ред. закона от 25.07.2000).
Абзацем 1 ст. 7 Закона Республики Бурятия Президент Республики Бурятия наделен правом приостанавливать действие и опротестовывать акты федеральных органов Российской Федерации и их должностных лиц в случае ущемления суверенитета и законных интересов Республики Бурятия и народов, проживающих на ее территории, либо их противоречия Конституции и законом Республики Бурятия на основании заключения Конституционного Суда Республики Бурятия.
Абзацем 4 ст. 7 Закона Республики Бурятия предусмотрено право Президента Республики Бурятия приостанавливать действие актов органов местного самоуправления в случае противоречия их Конституции и законодательству Республики Бурятия до рассмотрения вопроса в судебном порядке. Но перечисленные полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не предусмотрены как Конституцией Российской Федерации, так и федеральным законодательством. Кроме того, в силу п. 2 ст. 17 ФЗ от 06.10.1999 (в ред. закона от 29.07.2000) высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации наделен только правом предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случаях, предусмотренных законом, а также правом обращения в суд.
Часть 3 ст. 8 Закона Республики Бурятия предусматривает право Президента Республики Бурятия вынести вопрос о досрочном прекращении полномочий Народного Хурала Республики Бурятия на республиканский референдум в случае повторного отклонения Народным Хуралом Республики Бурятия программы внутренней и внешней политики, представленной Президентом Республики Бурятия на утверждение. Данная норма Закона Республики Бурятия противоречит п. 1 ст. 19 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных..." (вышеназванного), которым определен исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, среди которых не предусмотрено основание, предоставленное Президенту Республики Бурятия названной нормой Закона Республики Бурятия.
Частью 3 ст. 9 Закона Республики Бурятия предусмотрено, что указы, постановления и распоряжения Президента Республики Бурятия могут быть отменены либо приостановлено их действие по постановлению Конституционного Суда Республики Бурятия в случае противоречия их Конституции и Законам Республики Бурятия. Данная норма Закона Республики Бурятия не соответствует требованиям ФЗ "Об общих принципах..." об опротестовании прокурором в установленном порядке правовых актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции и законам субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 27 ФЗ), а также о судебном порядке обжалования законов субъекта Российской Федерации, правовых актов законодательного органа государственной власти, правовых актов органов исполнительной власти (п. 5 ст. 27 ФЗ) и о праве только Президента Российской Федерации приостановления действия акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (п. 1 ст. 29 ФЗ).
Частью 1 ст. 11 Закона Республики Бурятия в случае нарушения Президентом Республики Бурятия Конституции Республики Бурятия, законов Республики Бурятия Народному Хуралу Республики Бурятия по заключению Конституционного Суда Республики Бурятия и Верховного Суда Республики Бурятия предоставлено право выразить недоверие Президенту Республики Бурятия, принять постановление об отрешении его от должности не менее, чем двумя третями голосов от общего числа избранных депутатов Народного Хурала Республики Бурятия и назначить выборы нового Президента Республики Бурятия в порядке, установленном законом.
Но в силу ст. 19, ст. 29.1 ФЗ "Об общих принципах..." отрешить от должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации вправе только Президент Российской Федерации. Представительный орган власти субъекта Российской Федерации вправе выразить только недоверие этому должностному лицу, что влечет его немедленную отставку.
Кроме того, федеральным законодательством не предусмотрена дача заключений судами о нарушении должностным лицом того или иного закона.
Частью 3 ст. 11 Закона Республики Бурятия предусмотрено прекращение Народным Хуралом Республики Бурятия полномочий Президента Республики Бурятия досрочно в случае его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять возложенные на него обязанности, что противоречит требованиям п. 1 ст. 19 ФЗ "Об общих принципах...", которым определен исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, в который такое основание прекращения полномочий не включено.
В силу изложенного и руководствуясь ст. ст. 191, 197 ГПК РСФСР, Верховный Суд Республики Бурятия
решил:
Заявление прокурора Республики Бурятия удовлетворить.
Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения в законную силу следующие положения Закона Республики Бурятия "О Президенте Республики Бурятия", принятого Верховным Советом Республики Бурятия 14 марта 1994 г.:
- часть 1 статьи 3;
- абзац 2 статьи 6 в части осуществления Президентом Республики Бурятия руководства внешней политикой Республики Бурятия;
- абзац 8 статьи 6;
- абзац 10 статьи 6;
- абзац 11 статьи 6 в части представления ежегодного доклада Президентом Республики Бурятия Народному Хуралу Республики Бурятия об осуществлении внешней политики Республики Бурятия;
- абзац 12 статьи 6;
- абзац 14 статьи 6 в части ведения переговоров с иностранными государствами, подписания международных договоров;
- абзац 19 статьи 6 в части дачи согласия на назначение и освобождение от должности транспортных прокуроров, начальников органов внутренних дел на транспорте;
- абзацы 1 и 4 статьи 7;
- часть 3 статьи 8;
- часть 3 статьи 9;
- часть 1 статьи 11 в части полномочий Народного Хурала Республики Бурятия по выражению недоверия Президенту Республики Бурятия, принятию постановления об отрешении от должности Президента Республики Бурятия в случае нарушения Конституции и законов Республики Бурятия по заключению Конституционного и Верховного Суда Республики Бурятия;
- часть 3 статьи 11.
Сообщение о данном решении суда подлежит опубликованию в газете "Бурятия".
Решение может быть обжаловано или опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации в 10-дневный срок.
