РЕШЕНИЕ Верховного Суда РБ от 13.11.2000
<О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ, НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ И НЕ ПОДЛЕЖАЩИМИ ПРИМЕНЕНИЮ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНА РБ "О ЗЕМЛЕ">
Официальная публикация в СМИ:
"Бурятия", № 242, 20.12.2000
--> примечание.
Фактически утратил силу в связи с изданием Закона Республики Бурятия от 30.12.2003 № 601-III, признавшего Закон Республики Бурятия от 01.02.2000 № 341-II утратившим силу.
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ
РЕШЕНИЕ
Верховный суд Республики Бурятия в составе председательствующего судьи Гурман Л.И., единолично, при секретаре Трифоновой А., рассмотрев в открытом судебном заседании 13 ноября 2000 г. в г. Улан-Удэ дело по заявлению прокурора Республики Бурятия о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона республики "О земле",
установил:
1 февраля 2000 г. Народным Хуралом Республики Бурятия принят Закон Республики Бурятия "О земле".
Прокурор Республики Бурятия, обратившись в Верховный суд Республики Бурятия с вышеназванным заявлением, указал следующее.
В соответствии с подпунктом "и" пункта 1 статьи 5 Закона Республики Бурятия "О земле" к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся также полномочия по определению земельных участков, в отношении которых действует право органов местного самоуправления на преимущественную покупку.
По мнению заявителя, данная норма Закона Республики Бурятия "О земле", позволяющая органам местного самоуправления занимать преимущественное положение при покупке земельных участков, противоречит основополагающему принципу гражданского законодательства о признании равенства участников регулируемых им отношений, предусмотренному пунктом 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 44 Закона Республики Бурятия "О земле" предусмотрено положение о праве граждан и юридических лиц иметь земельные участки на праве собственности в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации и настоящим законом. Прокурор считает, что данная норма не соответствует действующему федеральному законодательству, поскольку Земельной кодекс Российской Федерации не принят, статьи Земельного кодекса РСФСР, регулирующие вопросы собственности на землю, признаны недействующими, а глава 17 Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующая право собственности и другие вещные права на землю, не введена в действие до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации.
Пунктом 4 статьи 44 Закона Республики Бурятия "О земле" установлено, что иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица и иностранные государства могут иметь земельные участки только на праве аренды сроком до 10 лет.
Данные положения, по мнению заявителя, противоречат пункту 3 Конституции Российской Федерации, закрепляющему принципы равных прав и обязанностей иностранных граждан наравне с гражданами Российской Федерации, а также статьям 1 и 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, также закрепляющих принцип равенства участников отношений, в том числе с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц (если иное не предусмотрено федеральным законом), регулируемых гражданским законодательством.
Пунктом 1 статьи 91 Закона Республики Бурятия "О земле" предусмотрено положение о предоставлении земельных участков учреждениям и государственным муниципальным унитарным сельскохозяйственным предприятиям в постоянное (бессрочное) пользование.
Прокурор считает, что в силу пункта 2 статьи 113 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, в том числе недвижимое, государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Согласно пункту 1 статьи 120 Гражданского кодекса права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со ст. 296 Гражданского кодекса, т.е. на праве оперативного управления.
Таким образом, по мнению заявителя, пункт 1 статьи 91 Закона Республики Бурятия "О земле", не соответствует статьям 113, 120, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 94 Закона Республики Бурятия "О земле" установлено, что передача в аренду более пятидесяти процентов земель сельскохозяйственными организациями может быть осуществлена только с разрешения органов местного самоуправления. Пункт 5 указанной статьи закрепляет, что Правительство Республики Бурятия устанавливает максимально допустимые размеры земельных участков, сдаваемых в аренду и вносимых в уставный (паевой) капитал сельскохозяйственной организации, или вправе требовать предварительного согласования осуществления таких сделок.
Прокурор считает, что эти положения противоречат пункту 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации, а также пункту 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей природной среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
Пунктом 7 статьи 100 Закона Республики Бурятия "О земле" предусмотрено право органов государственной власти Республики Бурятия устанавливать предельные размеры платы за сельскохозяйственную аренду, в том числе в виде процента от стоимости урожая с гектара земли в среднем по природно - сельскохозяйственным районам за данный год.
По мнению заявителя, изложенное положение Закона Республики Бурятия "О земле" противоречит пункту 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон.
Таким образом, прокурор просит признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению подпункт "и" пункта 1 статьи 5, пункты 1 и 4 статьи 44, пункт 1 статьи 91, пункты 1 и 5 статьи 94 и пункт 7 статьи 100 Закона Республики Бурятия "О земле", а также обязать официальное печатное издание Республики Бурятия опубликовать сообщение о результате рассмотрения настоящего заявления.
В судебном заседании представители прокуратуры Республики Бурятия Ковалева Г.Н. и Налетова М.М., действуя на основании доверенностей от 10.12.2000, уточнив требования прокурора Республики Бурятия, пояснили, что поддерживают заявление в части признания противоречащей требованиям федерального закона пункта 1 статьи 44 Закона Республики Бурятия "О земле" ссылку в данном пункте на Земельный кодекс Российской Федерации, требования о признании противоречащими федеральному закону пункта 7 статьи 100 Земельного кодекса Республики Бурятия поддерживают в части полномочий органов государственной власти Республики Бурятия по установлению предельных размеров арендной платы за сельскохозяйственную аренду земельных участков, находящихся в собственности. Требования в остальной части поддержали в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении прокурора.
Представитель Президента Республики Бурятия Будацыренов А.П., действуя на основании постоянной доверенности 101-0207 от 09.10.2000, согласился с заявлением прокурора в части признания противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению положений пункта 4 статьи 44 Закона Республики Бурятия "О земле", а также частично - в части признания таковыми положений пункта 7 статьи 100 названного закона, предусматривающих право органов государственной власти Республики Бурятия устанавливать предельные размеры платы за сельскохозяйственную аренду земель, находящихся в собственности, пожизненно наследуемом владении и постоянном (бессрочном) пользовании. В остальной части с заявлением прокурора не согласился, пояснив следующее:
Гражданским кодексом Российской федерации, а также пунктом Указа Президента Российской Федерации "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы" от 27.10.1993 № 1767 установлено преимущество земельного законодательства перед гражданским.
Считает, что подпункт "и" пункта 1 статьи 5 Закона Республики Бурятия "О земле" (далее - Закона) соответствует федеральному закону, Конституции Российской Федерации и Гражданскому кодексу Российской федерации, прокурором неправильно применен Гражданский кодекс Российской Федерации. В силу части 3 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому лицу иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
В Земельном кодексе РСФСР статьи 18 - 22, регулировавшие полномочия органов местного самоуправления в области земельных правоотношений, утратили силу. Но с учетом положений части 2 статьи 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24.06.1999 № 119-ФЗ, предоставляющих право субъектам Российской Федерации до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к совместному ведению, осуществлять собственное правовое регулирование, Республика Бурятия была вправе установить такую правовую норму, которая в случае несоответствия принятому в будущем Федеральному закону "О земле" будет приведена в соответствие с ним.
Также полагает, что пункт 1 статьи 44 Закона соответствует части 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации, статьи 36 Земельного кодекса РСФСР. В отношении пункта 1 статьи 91 Закона считает его соответствующим федеральному законодательству, которым в настоящее время упоминается только право бессрочного (постоянного) пользования земельными участками, но не право оперативного управления землей.
Соответствующими федеральному законодательству находит также пункты 1 и 5 статьи 94 Закона, ссылаясь при этом на то, что в настоящее время отсутствует федеральный закон, регулирующий особенности сдачи в аренду земельных участков и размеры вносимых в уставный (паевой) капитал и Республика Бурятия по изложенным ранее основаниям вправе установить такую правовую норму.
Представители Президента Республики Бурятия Попов Н.А. и Лхасаранов А.Ю, действуя на основании доверенности 101-0222 от 02.11.2000, согласились с вышеприведенными доводами Будацыренова А.П.
Представитель Народного Хурала Республики Бурятия Усенов К.О., действуя на основании распоряжения заместителя Народного Хурала Республики Бурятия № 306-II от 01.11.2000, согласился с заявлением прокурора в части признания противоречащими федеральному закону, недействующими и не подлежащими применению в отношении полномочий органов государственной власти Республики Бурятия устанавливать предельные размеры платы за сельскохозяйственную аренду земель, находящихся в собственности, пожизненно наследуемом владении и постоянном (бессрочном пользовании), а также частично - по пункту 4 статьи 44 Закона Республики Бурятия "О земле". В остальной части с заявлением прокурора не согласился, пояснив, что подпункт "и" пункта 1 статьи 5 Закона Республики Бурятия "О земле" (далее - Закона) соответствует требованиям статьи 6 Указа Президента Российской Федерации "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 07.03.96 № 337, а также Порядку и условиям выкупа органами местного самоуправления земельных долей (утвержден Письмом Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 14.05.96 № 5-16/1004).
Существующие правила юридической техники допускают возможность ссылаться на нормативные акты, еще не вступившие в законную силу, в связи с чем считает соответствующими федеральному законодательству требования п. 1 статьи 44 Закона.
Поскольку пунктом 3 статьи 18 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" от 15.04.98 № 66-ФЗ предусмотрено право иностранных граждан и лиц без гражданства стать членами огороднических или дачных некоммерческих объединений, если земельные участки им предоставляются на праве аренды или срочного пользования, считает несоответствующим федеральному законодательству пункт 4 статьи 44 Закона только в части. По остальным требованиям заявления не согласен по основаниям, изложенным представителями Президента Республики Бурятия.
Выслушав пояснения представителей прокуратуры Республики Бурятия, а также заинтересованных лиц, исследовав представленные документы и иные материалы, Верховный суд Республики Бурятия находит законным, обоснованным и подлежащим удовлетворению заявление прокурора Республики Бурятия в следующей части.
Вопросы владения, пользования, распоряжения землей, а также земельного законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с подпунктами "в" и "к" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.
В силу пункта 2 статьи 76 Основного Закона Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" № 1767 от 27.10.93 совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранного, иного специального законодательства.
Представители Президента Республики Бурятия обоснованно ссылаются на то, что статьи 18 - 22 действующего Земельного кодекса РСФСР, регулирующие вопросы о полномочиях органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений, утратили силу, но несостоятелен их довод о том, что в настоящее время данный вопрос вообще не урегулирован федеральными законами, в связи с чем Республика Бурятия в соответствии с частью 2 статьи 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24.06.99 вправе по приведенному вопросу осуществить собственное правовое регулирование путем принятия в Законе Республики Бурятия "О земле" нормы, содержащейся в подпункте "и" пункта 1 статьи 5 и оспариваемой прокурором в заявлении, поскольку в настоящее время вопросы о полномочиях органов местного самоуправления в области использования земли урегулированы статьями 51, 60, 71 Закона Российской Федерации от 06.07.91 № 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (в ред. Законов РФ и от 24.06.92 № 3/19-1, от 22.10.92 № 3703-1, от 28.04.93 № 4888-1, Указа Президента РФ от 22.12.93 № 2265, Федерального закона от 28.08.95 № 154-ФЗ).
Анализ приведенных норм названного закона РФ позволяет сделать вывод об отсутствии полномочий у органов местного самоуправления в сфере земельных отношений по определению земельных участков, в отношении которых действует право органов местного самоуправления на преимущественную покупку.
Не может быть принята во внимание и ссылка представителя Народного Хурала на статью 6 Указа Президента Российской Федерации "О реализации конституционных прав граждан на землю" (в ред. Указа Президента РФ от 25.01.99 № 112) как на основание к признанию соответствующими федеральному законодательству оспариваемых прокурором положений указанной нормы, поскольку данной нормой Указа разрешено органам местного самоуправления по заявлению собственника выкупать его земельную долю в целях: пополнения фонда перераспределения земель и передачи (продажи) юридическим лицам и гражданам Российской Федерации для производства сельскохозяйственной продукции, т.е. урегулирован вопрос, в котором не идет речь о полномочиях органов местного самоуправления, предусмотренных подпунктом "и" пункта 1 статьи 5 Закона Республики Бурятия "О земле" и которая не противоречит приведенной статье Указа Президента Российской Федерации.
При таких данных и с учетом также требований пункта 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации на который обоснованно ссылается прокурор в заявлении, подпункт "и" пункта 1 статьи 5 упомянутого закона Республики Бурятия, как не соответствующий требованиям федерального законодательства, не может быть признан правомерным.
В связи с тем, что Земельный кодекс Российской Федерации в настоящее время не принят, суд также находит подлежащими удовлетворению требования прокурора о признании не соответствующим федеральному законодательству пункта 1 статьи 44 Закона Республики Бурятия "О земле" в части ссылки на Земельный кодекс Российской Федерации как на правовое основание права граждан и юридических лиц иметь земельные участки на праве собственности.
Доводы представителей Президента Республики Бурятия о том, что в силу части 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации земля может находиться в частной собственности, а также в соответствии со ст. 36 Земельного кодекса РСФСР предоставляться в собственность для ведения крестьянско - фермерского хозяйства, садоводства, огородничества, не могут быть приняты во внимание, поскольку в оспариваемой прокурором норме названного закона Республики Бурятия ссылка имеется именно на Земельный кодекс Российской Федерации, в целом же пункт 1 статьи 44 Закона Республики Бурятия "О земле" нормам, на которые представитель ссылается, не противоречит.
Ссылка представителя Народного Хурала на возможность ссылки при принятии нормативных актов на Законы, не вступившие в силу, по существующим правилам юридической техники не может быть принята во внимание за необоснованностью.
В силу пункта 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
В настоящее время ограничений в отношении прав на землю иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц и иностранных государств в предусмотренном приведенной нормой Конституции Российской Федерации порядке не установлено.
С учетом изложенного, а также, принимая во внимание требования статей 1 и 2 Гражданского кодекса Российской Федерации о равенстве участников отношений, регулируемых гражданским законодательством, на которые обоснованно ссылается прокурор в заявлении, и учитывая согласие с заявлением представителя Президента Республики Бурятия в части признания противоречащим федеральному законодательству пункт 4 статьи 44 Закона Республики Бурятия "О земле", заявление прокурора в изложенной части подлежит удовлетворению.
Доводы представителя Народного Хурала Республики Бурятия о том, что в настоящее время ограничения на право собственности и другие права на землю в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства предусмотрены в пункте 3 статьи 18 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" от 15.04.98 № 66-ФЗ, в силу которого иностранные граждане и лица без гражданства могут стать членами огороднических или некоммерческих объединений, если земельные участки им предоставляются на праве аренды или срочного пользования, несостоятельны, поскольку в данной норме закона речь идет об условиях членства названной категории граждан в садоводческих и других объединениях граждан, а не об ограничении их в праве собственности на землю.
В соответствии с пунктом 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Земельным кодексом РСФСР (его статьей 54) предусмотрены положения о запрете вмешательства в деятельность собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, связанную с использованием земли, со стороны государственных, хозяйственных и других органов и организаций, за исключением случаев нарушения земельного законодательства.
Как видно из содержания пунктов 1 и 5 статьи 94 Закона Республики Бурятия "О земле", в них предусмотрены положения о передаче в аренду более пятидесяти процентов земель сельскохозяйственными организациями только с разрешения органов местного самоуправления, а также об установлении Правительством Республики Бурятия максимально допустимых размеров земельных участков, сдаваемых в аренду и вносимых в уставный (паевой) капитал сельскохозяйственной организации, или о праве Правительства Республики Бурятия требовать предварительного согласования осуществления таких сделок, и приняты названные нормы в установленном порядке без учета как приведенной нормы Конституции Российской Федерации, так и статьи 54 Земельного кодекса РСФСР и статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации о праве собственника свободно распоряжаться землей. В результате при реализации данных положений Закона Республики Бурятия "О земле" будут существенно ущемлены интересы собственников земельных участков, землепользователей и арендаторов, что недопустимо в силу приведенных норм федеральных законов. Поэтому заявление прокурора о признании неправомерными перечисленных положений Закона Республики Бурятия "О земле" подлежит удовлетворению.
Ссылки представителей заинтересованных лиц на то, что Республика Бурятия в соответствии со статьей 607 части 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которой законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков, и с учетом отсутствия норм в федеральных законах об установлении таких особенностей вправе была принять данную норму в силу положений части 2 статьи 12 Федерального закона от 24.06.99 № 119-ФЗ, не могут быть приняты во внимание, т.к. содержание принятой Республикой Бурятия нормы не может противоречить вышеперечисленным нормам федеральных законов.
Как установлено в судебном заседании и не оспаривается представителями заинтересованных лиц, пункт 7 статьи 100 Закона Республики Бурятия "О земле" в части полномочий органов государственной власти Республики Бурятия по установлению предельных размеров платы за сельскохозяйственную аренду земельных участков, находящихся в собственности, пожизненно наследуемом владении и постоянном (бессрочном) пользовании противоречит положениям статьи 21 Федерального закона "О плате за землю" от 11.10.91 (в ред. от 09.08.94) в силу которых соответствующим органам исполнительной власти предоставлено право устанавливать базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категорий арендаторов только при аренде земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Изложенное подтверждается также содержанием приведенных правовых норм.
При таких данных пункт 7 статьи 100 упомянутого Закона Республики Бурятия в изложенной части подлежит признанию неправомерным.
Вместе с тем суд не находит оснований для удовлетворения заявления прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству пункта 1 статьи 91 Закона Республики Бурятия "О земле", предусматривающего предоставление земельных участков учреждениям и государственным муниципальным унитарным сельскохозяйственным предприятиям в постоянное (бессрочное) пользование. При этом суд принимает во внимание доводы представителей заинтересованных лиц о том, что в действующем гражданском законодательстве (ч. 1 ст. 21, ч. 3 ст. 222 Гражданского кодекса РФ) упоминается право бессрочного (постоянного) пользования земельными участками. В соответствии со статьей 47 и статьей 80 Земельного кодекса РСФСР земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование. В Земельном кодексе РСФСР (ст. ст. 47, 53, 54, 83, 100, 101, 110, 114) употребляются понятия: землевладение, землепользование (в том числе бессрочное и временное), собственность на земельные участки. В большом количестве федеральных законов также упоминается, что земля может находиться или предоставляться в бессрочное (постоянное) пользование и нигде не упомянут термин "предоставление земли на правах хозяйственного ведения или оперативного управления". Кроме того, анализ правовых норм, содержащихся в главе XVII Гражданского кодекса Российской Федерации, которая не введена в действие до принятия Земельного кодекса Российской Федерации, также свидетельствует о том, что законодатель не предусмотрел предоставление земельных участков на правах хозяйственного ведения или оперативного управления юридическим лицам, в том числе учреждениям и государственным муниципальным унитарным сельскохозяйственным предприятиям.
Ссылка заявителей на статьи 113 пункта 2, 120 пункта 1 Гражданского кодекса Российской Федерации в обоснование требований в изложенной части при изложенных обстоятельствах необоснованна, а довод о том, что земля относится к недвижимому имуществу государственных и муниципальных предприятий, которое может быть закреплено за ними в соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации на праве оперативного управления, несостоятелен, поскольку заявители не учитывают особенности правового режима такого объекта недвижимости как земля, предусмотренные вышеперечисленными федеральными законами.
Руководствуясь статьями 191, 197 ГПК РСФСР, Верховный суд Республики Бурятия
решил:
Заявление прокурора Республики Бурятия удовлетворить частично.
Признать подпункт "и" пункта 1 статьи 5, пункт 1 статьи 44 в части ссылки на Земельный кодекс Российской Федерации как на правовое основание права граждан и юридических лиц иметь земельные участки на праве собственности, пункт 4 статьи 44, пункт 1 статьи 94 в части передачи в аренду более пятидесяти процентов земель сельскохозяйственных организаций только с разрешения органов местного самоуправления, пункт 5 статьи 94, пункт 7 статьи 100 в части полномочий органов государственной власти Республики Бурятия по установлению предельных размеров платы за сельскохозяйственную аренду земельных участков, находящихся в собственности, пожизненно наследуемом владении и постоянном (бессрочном) пользовании, Закона Республики Бурятия "О земле" противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу.
В удовлетворении заявления в остальной части отказать.
Сообщение о данном решении подлежит опубликованию в газете "Бурятия".
Решение может быть обжаловано или опротестовано в 10-дневный срок в Верховном Суде Российской Федерации.
